دنياي سخن شماره 75 ، مرداد و شهريور 76
«اصل هفتم قانون اساسي ـ… شوراها اركان تصميم‌گيري و ادارة امور كشورند…»
چگونه؟
قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1/9/1361 به مجوز مندرج در قانون اساسي، اعتبار و قدرت اجرايي وسيع، مؤثر و فراگير مي‌بخشد و كيفيت تشكيل كوچكترين ياخته مشاركت را تعيين مي‌كند. اما سال‌هاست اين قانون مهجور مانده و انتخابات شوراهاي محلي تحت‌الشعاد بحث‌ها و جدل‌هاي انتخابات قانونگزاري و رياست جمهوري قرار گرفته و گويا فراموش شده‌است. حال نكه به علت ويژگي‌هاي قانون شوراها، اجراي آن مي‌تواند به آرزوي قديمي مردم ايران يعني مشاركت در اداره امور كشور جامه عمل بپوشاند. همچنين ظرفيت و توانايي قانون چنان است كه به جوانان و زنان، اين نيروهاي نوظهور در عرصه سياست كشور فرصت مي‌دهد تا به علاقه‌مندي خود براي مشاركت در امور جهت‌داده و استعدادهاي خود را كه آماده شكوفايي است براي اداره امور كشور، در اختيار بگذارند و به اجراي برنامه‌هاي عمراني ـ اجتماعي در محله و محيط‌زيست خود ياري رسانند. اين فرصت كم نظير تاريخي بهترين مبناي زماني است كه مي‌تواند نقطه شروع حركت به سوي مشاركت قرار گيرد. براي استفاده از اين مجموعة مناسب زماني، مكاني و ملّي، البته درنگ جايز نيست. نظر به اينكه در قانون تعاريف و ضوابط تقسيمات كشوري مصوب 15/4/62، عناصر تقسيمات كشوري عبارتند از: روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان، لذا شوراهاي محلي در تمام مراتب و سطوح (ده، بخش، شهر، شهرستان و استان) متمايز از دولت مركزي و نهادهاي تابعه آن بوده و قابليّت ابراز وجود مستقل را دارند ـ به حدي كه به مفهوم سياسي شوراها كه قانون اساسي متضمن آن است، معنا مي‌بخشد – و مي‌توانند مانند اركان تصميم‌گيري و اداره امور كشور عمل كنند.
مفهوم سياسي شوراها چگونه تحقيق مي‌يابد؟
حد اعلاي دموكراسي اين است كه اداره امور اهالي هر محل به خود آنان سپرده مي‌شود تا با بهره‌گيري از امكانات محلي و توانايي خويش، آن را به انجام برسانند. عدم تمركز كه خواست امروزي مردم در جوامعي است كه از فربهي زورمداري دولت مركزي بسيار زيان ديده‌اند، فقط در پرتو شيوه‌اي از مشاركت ميسر مي‌شود كه نهادهايي از نوع شوراهاي محلي، اداره امور محله خود را عهده‌دار شده باشند. چنانچه اداره‌شوندگان هر محل، كه داراي نيازها و خواسته‌هاي مشترك براي حل و فصل امور خود هستند، با تشكيل شوراها با مشاركت دعوت بشوند، عدم تمركز و اعمال آن از طريق شوراهاي محلي و مردمي از مرحله حرف و گزافه‌گويي دور شده، به مرحله عمل نزديك مي‌شود. زيرا شوراهاي محلي قابل‌ترين نهادي است كه مي‌تواند رابطه مردم با دولت را بطور مستمر حفظ كند. شوراها با دستگاه‌اي اجرايي همواره در ارتباط بوده برحسن اجراي امور و نظارت بر اجراي هماهنگ و كامل برنامه‌هاي مصوب محلي كه قانون آن را اجازه مي‌دهد، اصرار مي‌ورزند.
خوشبختانه مفهوم سياسي شوراها كه عدم تمركز در پرتو آن قابل دستيابي است، در كشور ما سابقه تاريخي دارد و بافت سنتي جمعيت روستايي كشور با اين مفهوم سياسي از ديرباز آشنا است. در فرهنگ سياسي ايران، نهاد ديرينه سالِ كدخدا را مي‌شناسيم كه همواره در ميانه دولت مركزي و اهالي محل در رفت و شد بوده و نقش واسطه‌اي را با همان مفهوم سياسي كه شوراهاي محلي را شاخص مي‌كند، ايفا كرده‌است. از اين رو به نظر مي‌رسد انس و الفت تاريخي با نهاد كدخدا به ما توانايي و آمادگي مي‌دهد تا همزاد تكامل يافته او را كه به صورت شوراهاي محلي در قانون تشكيل شوراها بازسازي شده، زود در بافت‌سياسي و امروزي خود بپذيريم.
كدخدا در فرهنگ سياسي ايران پيرمردي است بسيواد يا كم سواد كه توسط مردم محل انتخاب مي‌شود. هرگز به تخت نمي‌شيند. سيّار است و وجب به وجب خاك محله خود را مي‌شناسد. در كوچه پس كوچه‌هاي روستا پرسه مي‌زند، در قهوه‌خانه‌ها با مردم چاي مي‌نوشد، به رهگذران سلام مي‌دهد، بچه‌ها دوست‌اش دارند، اهالي از او نمي‌ترسند، اما او را كه منتخب خودشان است محترم مي‌دارند. فقط در موارد نادري كه كدخدا همدست محتسب و داروغه ستمگر و قانون شكن مي‌شود، از چشم اهالي محل مي‌افتد و حساس‌ترين خاصيت سياسي خود را كه عبارت است از تلاش براي حفظ رابطه مردم با دولت از دست مي‌دهد. به سخن ديگر بي‌خاصيت مي‌شود و ديگر نمي‌تواند براي آن كشاورزي كه سهم آبِ او را همسايه متجاوز به يغما برده يا مورد تعدي مأمورين دولت زورمند قرار گرفته است كاري بكند.
كدخدا در بافت سنتي و روستايي ايران، نمادي است از نوعي مشاركت ابتدايي در امور كه پيش از ايجاد شهرهاي بزرگ به نيازهاي مردم پاسخ مي‌داده‌است. در شرايط امروزي نهاد كدخدا تكامل يافته و پيرمرد صبور و پرحوصله در قالب شوراهاي محلي كه موضوع قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور است متناسب با رشد شهرها و روستاها بازسازي شده است. اين نوع بازسازي در روند تحولات سياسي ساير جوامع در مسير حركت به سوي دموكراسي مشاهده مي‌شود و پيداست سازگاري با مفهوم سياسي شوراها در بيشتر نمونه‌ها به ياري بازسازي نهادهاي سياسي كهن ميسر شده‌است. خوشبختانه در ايران نيز ژِنِ مشاركت در اداره امور كه ميراث فرهنگ روستايي است به قانون اساسي جمهوري اسلامي راه يافته و با آن درآميخته است. اصل يكصدم قانون اساسي، ضرورت تشكيل شوراهاي محلي را اينگونه توضيح مي‌دهد:
«براي پيشبرد برنامه‌هاي اجتماعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و ساير امو رفاهاي از طريق همكاري مردمبا توجه به مقتضيات محلي اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان يا استان با نظارت شورايي به نام شوراي ده، بخش، شهر، شهرستان يا استان صورت مي‌گيرد كه اعضاي آن را مردم همان محل انتخاب مي‌كنند…»
از اين قرار، برپايه اصل اعتماد مردم محل، اعضاي شوراها انتخاب مي‌شوند. آنگونه كه كدخدا محصول اعتماد اهالي روستا است و براي حفظ اين اعتماد و جلب رضايت مردم همواره تلاش مي‌ورزد.
خواص شوراهاي محلي براي جلب و جذب مردم در ايران امروز به حدي است كه چنانچه دولت در جهت اجراي قانون قاطع عمل كند، مردم به استقبال مي‌شتابند. زيرا به وضوح در زندگي سياسي مردم، جاي شوراهاي محلي كه حلقه اتصال آنها با دولت خواهد بود، خالي است و اين كمبود بخصوص در فرصت تاريخي مناسبي كه به دست آمده، بيشتر احساس مي‌شود. شوراهاي محلي از حيث ايجاد رابطه مردم با دولت و بالعكس بسيار توانا هستند. زيرا:
1. شرايط انتخاب‌كندگان به گونه‌اي است كه اتباع ايراني مي‌توانند مشروط بر آنكه حداقل 15 ساله بوده و در محل سكونت داشته باشند، در انتخابات شركت كنند. بنابراين زنان و جوانان، اين‌دو نيروي پرشور و آماده مشاركت، فرصت مناسبي براي حضور مؤثر در فعاليت‌هاي انتخاباتي به دست مي‌آورند. همچنين اقليت‌هاي ديني (اهل كتاب يعني افراد مسيحي، كليمي و زرتشتي) نيز مانند ساير اتباع ايراني، فرصت حضور خواهند داشت.
2. شرايط انتخاب‌شوندگان به گونه‌اي است كه اتباع ايراني مي‌توانند مشروط به آنكه حداقل 20 ساله بوده و در محل سكونت داشته باشند، خود را نامزد عضويت در شورا اعلام كنند. بنابراين زنان وجوانان و اقليت‌هاي ديني (اهل كتاب) به سهولت در عرصه مشاركت فعال مي‌شوند. شرط سن حداقل 20 سال فرصت‌هاي مناسبي در اختيار دختران و پسران جوان قرار مي‌دهد تا استعداد خود را در فعاليت‌هاي اجتماعي و سياسي بيازمايند. و خود را به بوته آزمايش بگذارند. چه بسا در اين عرصه تجربه‌ها آموخته و براي احراز مناصب سياسي در آينده، تربيت و ميها بشوند.
3. تأييد صلاحيت نامزدهاي انتخاباتي و افرادي كه انتخاب مي‌شوند ضروري نيست. بنابراين برخلاف انواع ديگر انتخابات كه قانون اساسي اعتبار نامزدها و منتخبين مردم را موكول به تاييد صلاحيت آنها توسط شوراي نگهبان نموده‌است، در انتخابات شوراهاي محلي، اين قيد وجود ندارد و در نتيجه شوراهاي محلي با دموكراسي به مفهوم دقيق و كامل كلمه، سازگاري بيشتري دارند. زيرا مردم از هر دسته و گروه سني، جنسي، ديني، بدون مداخله نيروهاي سختگير حكومتي مي‌توانند در صحنه اداره امور كشور حضور پيدا كنند.
4.استانداران، فرمانداران، بخشداران و مقامات كشوري كه از طرف دولت تعيين مي‌شوند در حدود اختيارات شوراها ملزم بهرعايت تصميات آنها هستند. همچنين شوراها مي‌توانند اطلاعات لازم را كه در ارتباط با وظايف شورا است از ادارات و سازمان‌هاي وابسته به دولت بخواهند و آنان موظفند اطلاعات لازم را در اختيار آن شورا قرار دهند. بنابراين رابطه متقابل دولت و شوراهاي محلي كه وظيفه مهم نظارت بر اجراي برنامه‌هاي عمراني و اجتماعي را در محل به عهده دارند، همواره و با استناد به شرح وظايف و اختيارات آنها تازه مي‌شود و ادامه مي‌يابد.
5. با آنكه براي رعايت منافع ملي حق نظارت و مراقبت بر اعمال شوراهاي محلي از سوي مقامات كشوري محفوظ مي‌باشند، اما اين نظارت و مراقبت را قانونگزار كاملاً محدود كرده است و حق دفاع براي شوراهاي محلي در بهترين شكل ممكن پيش‌بيني شده است. براي مثال هرگاه استانداران، فرمنداران و بخشداران نسبت به تصميمات ابلاغ شده از جانب شورا اعتراض داشته باشند، مي‌توانند نظر خود را ظرف يك هفته از تاريخ ابلاغ به شوراها اظهار و تقاضاي تجديد نظر نمايند. در صورتي كه شوراي مزبور از رأي خود عدول نكند، معترض مي‌تواند مراتب را جهت رسيدگي نهايي به شوراي مافوق احاله كند. رأي آن شورا قطعي و لازم‌الاجرا است. اجراي مصوبه مورد اختلاف تا صدور رأي نهايي متوقف مي‌شود.
همچنين انحلال شوراي محلي آسان نيست و شورا مي‌تواند همواره، به رأي انحلال صادره از شوراي مافقو در مراجع قضايي كشور اعتراض كند و دلايل، دفاعيات و مستندات خود را تقديم دارد. بنابراين مشاركت در پرتو تشكيل چنين نهادهاي محلي كه مي‌توانند از خواسته‌هاي خود دفاع كنند، ميسر است.
6. شوراهاي محلي داراي استقلال مالي خارجي از بودجه عمومي هستند و دخل و خرج آنها جنبه محلي داشته و دولت نسبت به آن دخل و تصرفي ندارد. بودجه شوراهاي محلي، اصولاً بهاي خدمات و اموري است كه به اهالي ارائه مي‌شود.
بنابراين شوراهاي محلي خودگردان هستند و صفت خودگرداني مبناي مشاركت مردم در اداره امور است.
7. شوراهاي محلي داراي شخصيت حقوقي هستند. اعطاي شخصيت حقوق به شوراها بدين منظور است كه بتوانند با ابتكار عمل، به ادارة امور محلي بپردازند. به همين جهت است كه شوراها، در اعمال حقوقي خود، حق اقامه دعوا عليه اشخاص حقيقي و حقوقي و دفاع در مقابل دعاوي آنان عليه شوراها را دارند.
8. نظارت بر حسن اجراي امور و نظارت براجراي هماهنگ و كامل برنامه‌هاي مصوب محلي يكي ديگر از وظايف شوراها به شمار مي‌رود. ابتكار تهيه طرح‌ها و پيشنهادهاي اصلاحي در امور اجتماعي و همچنين برنامه‌ريزي و قدام در جهت مشاركت مردم در امور عمومي برعهده شوراست. تلاش براي ايجاد روحية همكاري مردم و مسؤولان و ارايه پيشنهادهاي لازم براي فعال‌سازي نهادهاي دولتي و همكاري در امور اجرايي محلي با سازمان‌هاي مملكتي نشان دهنده نقش شوراها در بهبود و تسريع در اداره امور محلي مي‌باشد.
9. نصب و عزل شهردار از جمله وظايف و اختيارات شورا به شمار مي‌رود.
10. شوراها مي‌توانند با هماهنگي دستگاه‌هاي اجرايي يا مسؤول به تشكيل انجمن‌ها و نهادهاي اجتماعي، اداري، ارشادي و نظاير آن مبادرت ورزند. بنابراين شوراها براي ايجاد جامعه مدني و تشكيل هسته‌هاي ضروري، اختيارات قانوني كافي دارند و از اين حيث نيز درخور توجه هستند.
نتيجه‌گيري
با وجود اين همه ظرفيت و قابليت كه شوراهاي محلي را براي جلب و جذب مشاركت مردم در اداره امور متمايز مي‌سازد، آيا بايد براي مشاهده جلوه‌هاي حماسي مشاركت، سال‌ها صبوري پيشه كنيم و هرچند سال يك‌بار در جريان انتخابات مجلس يا رئيس‌جمهور، شاهد مقصود را در آغوش بگيريم؟ آيا مشاركت از نوع مقطعي پاسخگوي عطش مردم ايران براي ورود به عصر دموكراسي را مي‌توان مقطعي اعمال كرد؟ آيا حق مشاركت مردم در اداره امور كشور به حق رأي آنها در جريان انتخابات مجلس و رئيس‌جمهور محدود مي‌شود؟
آيا…
سهل‌ترين راه وصول به مشاركت و ورود به عصر دموكراسي، اجراي قانون تشكيلات شوراهاي محلي است كه نقطه جا دارد رئيس‌جمهور و دولت جديد با هدف تداوم بخشيدن به حضور زنان و جوانان در عرصه فعاليت‌هاي سياسي و اجتماعي، هرچه زودتر زمينه را براي انتخابات شوراهاي محلي فراهم سازند.
درنگ جايز نيست و همواره فرصت‌هاي تاريخي با اين درخشندگي در اختيار نيست.